老辦法：實施效果顯著反映問題不少

　　2015年起實施的新《環保法》第六十條規定：對排污者超標、超總量排污行為采取限制生產、停產整治措施。現行《辦法》作為配套規定，細化了適用情形，規范了實施程序，對各地辦理超標、超總量排污案件起到了重要規范和推動作用。

　　環保部數據顯示，2016年，全國各級環保部門辦理限產、停產案件共5673件，同比上升83%，占《環保法》配套辦法各類案件總數的25%。其中，停產整治措施占比約84%，限產措施占比約16%。從適用情形來看，限產、停產案件中適用“法律、法規規定的其他情形”的案件占比45%；適用“通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物，超過污染物排放標準的”情形占比26%；適用“排污者超過污染物排放標準或者超過重點污染物日最高允許排放總量控制指標的”情形占比18%。從實施情況看，限產、停產措施案件逐年大幅增長，為制止并督促企業改正超標、超總量排污行為發揮了重要作用。

　　但是，《辦法》實施兩年多來，在環保執法實踐中也暴露出一些問題。例如有的企業停產整治走過場，今天停產明天復產；有的企業不深刻汲取被責令限制生產、停產整治的教訓，在30天的跟蹤檢查期限結束后，再次出現環境違法行為。同時，也有企業反映，環保部門自由裁量過大、限產停產措施違法反彈率遠遠高于其他處罰措施。

　　中國人民大學法學院課題組對《辦法》實施情況的評估顯示，由于《辦法》未明確規定停產整治措施的期限，部分企業利用這個漏洞，通過在實施停產后隨即恢復生產的方式，逃避整治要求，嚴重削弱停產整治措施的嚴肅性和實施效果。同時，也可能導致地方環保部門選擇性適用停產整治措施，為企業迅速恢復生產提供便利。為此，課題組認為有必要盡快對《辦法》進行修訂，銜接新修訂的環保單行法規，進一步發揮停產整治措施的懲戒警示作用，同時完善停產整治措施的期限，限制地方環保部門自由裁量，確保停產整治措施效果。

新版本：分類設定期限提升執法效能

        通過梳理發現，新版本征求意見稿共有13項修改內容。據環保部相關負責人介紹，主要變化體現在以下幾點。

        一是增加、修改了適用停產整治的情形，實現與新修訂法律法規和其他規定的銜接。新版本吸納《大氣污染防治法》《水污染防治法》修訂成果，增加了無證排污、以逃避監管方式排污等情形；同時增加了因超標排放被實施按日連續處罰和污染源在線自動監控數據多次超標的情形。

　　二是分類設定了停產整治的期限，以完善制度設計。其中對無證排污、以逃避監管方式排污、因超標排放被實施按日連續處罰和污染源在線自動監控數據多次超標的情形規定停產整治的期限為3個月。同時增加了排污者“在限制生產、停產整治期限結束后”才能進行整改、完成備案并解除相關措施的規定，并增加了對限產、停產期限的信息公開要求。

　　三是刪除了環保部門后督察、跟蹤檢查的規定，以提升執法效能。現行《辦法》實施以來，基本沒有適用“停產整治決定解除后，跟蹤檢查發現又實施同一違法行為的”而被停業、關閉的案件。新版本刪除了這兩個條文，同時新增一條，對環保部門在限產、停產期間和解除后的監督檢查進行概括性規定。此外，還將現行《辦法》第八條中“跟蹤檢查”的表述修改為“監督檢查”，并規定“停產整治決定解除后，一年內又實施同一違法行為”作為適用停業、關閉的情形。

　　四是刪除了部分過時的表述。現行《辦法》中有“重點污染物日最高允許排放總量控制指標”的表述。但在實踐中，沒有其他配套規定作出解釋說明，而且行政許可制度改革也不再使用這樣的表述。為此，新版本刪除了此類表述。

企業建議：完善執法標準實施精準整治

　　此次修改在環保系統內部反響較大。山東省環科院研究員甄文棟認為，征求意見稿從打擊力度、覆蓋范圍、追究深度上都有了更好地提升。

　　而且層層加壓、步步為營的創新舉措，有利于今后進一步加大環境執法力度，促進企業優勝劣汰，倒逼企業轉型升級。

　　“停產整治的新規定打到了違法企業的‘痛點’。”山東省環境監察總隊一位工作人員介紹說，有不少企業年年被處罰，就是整改不到位，其心態就是想靠“認罰”來蒙混過關。東營有家化工企業2015年被環保部通報、督察，當年被罰超千萬元，2016年因環境違法行為被罰8次之多。新《辦法》對于連續多次超標、惡意污染的從重處罰，直至停產整頓，違法成本明顯提高。

　　新《辦法》對實施過程中更大范圍內的信息公開，得到各界廣泛贊同。執法部門認為這將使違法排污企業“既輸里子又輸面子”，既從經濟角度受到懲處，也對經營構成制約，執法威懾力與社會影響力的并用，能倒逼企業主動加大整改力度。

　　而企業也認為，這能解決信息不對稱的問題，至少知道問題出在哪兒、處罰的依據是什么。

　　對新《辦法》征求意見稿中“監測機構弄虛作假承擔連帶責任”的規定，各方認為這既有利于提升執法公正性，也能更好地適應當前越來越多的企業委托第三方機構監測的新趨勢。

　　也有專家指出，目前關于“限制生產、停產整治”有行政命令、行政處罰的不同定性，與《環境行政處罰辦法》中“行政命令不適用行政處罰程序的規定”的規定相悖，建議法規部門統一表述。

　　碳素企業近幾年屢屢受到停產限產困擾，河北滄州一家碳素企業副總經理建議依法行使自由裁量權，對不同類型的企業區別對待，避免“一刀切”。同時，有必要進一步完善和細化自由裁量權標準，推動行政權力規范、透明、廉潔、高效運行。

　　齊魯天和惠世制藥有限公司安環部長趙東旭建議出臺配套政策，既要“穩準狠”，懲治環境違法行為，也要“幫扶策”，給企業明確整改提升的方向。許多中小企業基礎薄弱，缺乏資金和技術，建議給予政策、資金、技術支持，引導推動企業淘汰落后工藝和產能，實現清潔生產、達標排放。